بازنمایی موانع تحقق طرح های توسعه شهری در ایران، مرور نظام مند مطالعات سال های 1393 تا 1403(مقاله علمی وزارت علوم)
منبع:
اقتصاد و برنامه ریزی شهری دوره ۶ تابستان ۱۴۰۴ شماره ۲
242 - 263
حوزه‌های تخصصی:
مقدمه توسعه شهری در ایران به عنوان یکی از حوزه های اصلی سیاست گذاری عمومی، همواره با چالش های بنیادینی در حوزه های نهادی، مدیریتی، قانونی و اجرایی مواجه بوده است. علی رغم تلاش های گسترده طی دهه های اخیر برای تدوین و اجرای طرح های جامع و تفصیلی در شهرهای مختلف، نتایج حاصل از این سیاست ها در بسیاری از موارد با اهداف از پیش تعیین شده فاصله معناداری داشته اند. طرح های توسعه شهری به عنوان اسناد رسمی و بلندمدتِ هدایت توسعه کالبدی، اجتماعی و اقتصادی شهرها، اغلب یا به طور ناقص اجرا شده اند یا در مراحل اجرایی دچار تغییرات گسترده و گاه انحراف از مسیر اصلی خود شده اند. این مسئله، موجب بروز ناهماهنگی در ساختار فضایی، تعارض منافع میان نهادهای درگیر، ناکارآمدی نظام تصمیم گیری و در نهایت عدم تحقق اهداف عدالت محور و کارآمد توسعه شهری شده است. یکی از دلایل اصلی این ناکارآمدی، عدم شناخت دقیق و نظام مند از موانع تحقق پذیری طرح های توسعه شهری در ایران است. در شرایطی که نظام برنامه ریزی شهری در کشورهای موفق، همواره در حال بازنگری مبتنی بر ارزیابی عملکرد و تحلیل ساختاری است، نظام برنامه ریزی شهری در ایران به طور عمده درگیر تکرار چرخه ای از تدوین طرح بدون اجرای کامل و ارزیابی مناسب است. از سوی دیگر، تحولات سیاسی، اقتصادی و نهادی در سطوح مختلف کشوری، به پیچیده تر شدن این مسئله دامن زده و موجب شده است که عوامل مؤثر بر ناکامی این طرح ها، نه به صورت منفرد، بلکه در قالب شبکه ای پیچیده و درهم تنیده از عوامل ساختاری و کارکردی بروز پیدا کنند. در این راستا، پژوهش حاضر با هدف تحلیل عمیق و نظام مند موانع تحقق پذیری طرح های توسعه شهری در ایران انجام شده است. این پژوهش تلاش دارد با بهره گیری از رویکرد کیفی و با اتکا بر مرور نظام مند ادبیات علمی، ابعاد مختلف این موانع را شناسایی کند و تحلیلی از روابط میان آن ها ارائه دهد. هدف نهایی این پژوهش، فراهم سازی زمینه ای علمی و کاربردی برای ارائه راهکارهای عملی و مؤثر در جهت اصلاح نظام برنامه ریزی و اجرای توسعه شهری در ایران است. مواد و روش ها پژوهش حاضر در چارچوب پارادایم تفسیرگرایی و با بهره گیری از روش کیفی مبتنی بر مرور نظام مند انجام گرفته است. در این راستا، با تمرکز بر مطالعات منتشرشده طی بازه زمانی ده ساله (۱۳۹۳ تا ۱۴۰۳)، تلاش شده است تا مجموعه ای از مقالات علمی مرتبط با موضوع طرح های توسعه شهری در ایران جمع آوری، غربال گری، و تحلیل شود. این بازه زمانی به دلیل هم زمانی با برخی تغییرات مهم سیاست گذاری و تحولات نهادی در حوزه مدیریت شهری انتخاب شده و واجد اهمیت ویژه ای است. در مرحله گردآوری داده ها، از مجموعه ای از واژگان کلیدی نظیر (طرح جامع شهری)، (طرح تفصیلی)، (تحقق پذیری توسعه شهری)، (موانع اجرای طرح ها) و (برنامه ریزی شهری ایران) استفاده شد. جست وجو در پایگاه های معتبر اطلاعات علمی از جمله (پایگاه اطلاعات علمی جهاد دانشگاهی)، (پایگاه استنادی علوم جهان اسلام)، (گوگل اسکالر) و سایر منابع علمی مرتبط صورت گرفت. پس از استخراج مقالات، بر اساس معیارهای موضوعی، روش شناختی و محتوایی، تنها مقالاتی که بیشترین ارتباط با اهداف پژوهش داشتند انتخاب شده و سایر موارد کنار گذاشته شدند. مرحله بعدی پژوهش به کدگذاری باز و تحلیل محتوای کیفی مقالات منتخب اختصاص یافت. با استفاده از نرم افزارهای تحلیل داده های کیفی و بر مبنای چارچوبی نظری، داده ها در قالب مضامین کلان و خرد دسته بندی شدند. این شیوه تحلیل، امکان شناسایی الگوهای پنهان، تضادهای مفهومی، و نیز روابط علّی میان موانع مختلف تحقق پذیری طرح های توسعه شهری را فراهم ساخت. همچنین، تعامل بین متغیرهای نهادی، قانونی، مشارکتی، مالی و مدیریتی به صورت ساختارمند بررسی شد تا بتوان تصویر دقیق تری از ماهیت چندوجهی موانع به دست آورد. یافته ها یافته های پژوهش بیانگر آن است که تحقق ناپذیری طرح های توسعه شهری در ایران ریشه در عوامل چندلایه و در هم تنیده دارد. نخستین و برجسته ترین مانع، ضعف شفافیت نهادی و تداخل در مسئولیت ها و اختیارات نهادهای مختلف شهری است. در بسیاری از موارد، نبود تقسیم کار روشن میان نهادهای تصمیم ساز، مجری و نظارتی به بروز تعارض در عملکرد، موازی کاری و کاهش اثربخشی تصمیمات منجر شده است. این موضوع نه تنها موجب تمرکزگرایی در ساختار مدیریت شهری شده، بلکه مشارکت نهادهای محلی را نیز تضعیف کرده است. دومین مانع مهم، وجود تعارض های سازمانی و عدم هماهنگی بین نهادهای دولتی، شهرداری ها، شوراهای شهر و سایر ذی نفعان است. این تعارض ها باعث شده است که فرایند تصمیم گیری و اجرای طرح ها با چالش های متعدد روبه رو باشد و هیچ نهادی مسئولیت پذیری کامل در قبال اجرای موفق طرح ها نداشته باشد. سومین مانع، ضعف نظام قانونی و ساختارهای حقوقی حاکم بر برنامه ریزی شهری است. قوانین موجود نه تنها پاسخ گوی پیچیدگی های امروز توسعه شهری نیستند، بلکه با بروکراسی شدید و پیچیدگی های حقوقی، فرایند اجرای طرح ها را کند و دشوار کرده اند. در بسیاری موارد، خلأهای قانونی و عدم روزآمدسازی مقررات، امکان بهره گیری از ظرفیت های نوین مدیریتی و مالی را از میان برده اند. از دیگر یافته های کلیدی پژوهش، می توان به کمبود منابع مالی پایدار اشاره کرد. وابستگی شدید طرح ها به بودجه های دولتی، تخصیص نامنظم اعتبارات، و ضعف نظام مالیاتی شهری، همگی باعث شده اند که طرح های توسعه شهری از منظر مالی ناپایدار و آسیب پذیر باشند. این امر به تأخیر یا توقف پروژه های عمرانی و اجرایی منجر شده است. همچنین، مشارکت ندادن واقعی ذی نفعان، به ویژه ساکنان محلی، بخش خصوصی و سازمان های مردم نهاد، از عوامل مهم دیگر در ناکامی طرح ها محسوب می شود. این فقدان مشارکت، نه تنها به کاهش کارایی اجتماعی طرح ها منجر شده، بلکه در بسیاری موارد مقاومت محلی در برابر طرح ها را نیز افزایش داده است. این مسئله، پیامدهای مستقیم بر کیفیت اجرا، مقبولیت اجتماعی و استمرار فرایندهای توسعه شهری داشته است. درنهایت ، باید به روابط پیچیده و علّی میان این موانع اشاره کرد. تحلیل ها نشان داد ضعف در یک حوزه (مثلاً نهادها) می تواند به تشدید مشکلات در سایر حوزه ها (مثلاً منابع مالی یا مشارکت اجتماعی) منجر شود. این روابط پیچیده، لزوم اتخاذ رویکرد سیستمی در مواجهه با مسائل توسعه شهری را آشکار می سازد. نتیجه گیری پژوهش حاضر با ارائه تحلیل جامع از موانع تحقق پذیری طرح های توسعه شهری در ایران، نشان می دهد این موانع فقط نتیجه عملکرد یک نهاد یا متغیر خاص نیستند، بلکه حاصل برهم کنش مجموعه ای از عوامل ساختاری، نهادی، قانونی، مالی و اجتماعی اند که در قالب یک سیستم پیچیده عمل می کنند. از این رو، هرگونه تلاش برای بهبود تحقق پذیری طرح های توسعه شهری باید با نگاهی کل نگر و سیستمی صورت گیرد. اصلاحات پیشنهادی این پژوهش شامل موارد زیر است: • اصلاح ساختار نهادی و بازتعریف وظایف نهادهای مسئول توسعه شهری به منظور حذف تداخل ها، ارتقای شفافیت و افزایش پاسخ گویی نهادی؛ • بازنگری و به روزرسانی قوانین و مقررات توسعه شهری به گونه ای که انعطاف پذیر، مشارکت محور و کارآمدتر باشند؛ • طراحی نظام مالی پایدار از طریق تنوع بخشی به منابع درآمدی شهرداری ها، ایجاد صندوق های حمایتی و جذب سرمایه گذاری بخش خصوصی؛ • تقویت مشارکت واقعی ذی نفعان در تمامی مراحل تهیه، تصویب، اجرا و ارزیابی طرح ها؛ • توانمندسازی مدیریت محلی از طریق آموزش، تفویض اختیار، و ارتقای ظرفیت فنی و اجرایی در شهرداری ها و شوراهای شهر؛ • ایجاد سازوکارهای نظارتی مستقل و کارآمد برای پایش اجرای طرح ها، جلوگیری از انحرافات و افزایش شفافیت در گزارش دهی. در نهایت، موفقیت در تحقق اهداف طرح های توسعه شهری مستلزم تحولی ساختاری و مشارکت جویانه است که در آن، تمامی اجزای سیستم شهری در قالب یک شبکه هم افزا عمل کنند. بی توجهی به این مسئله، به استمرار ناکارآمدی و تعمیق شکاف میان برنامه ریزی و واقعیت منجر خواهد شد.