سید امیر موسوی نژاد

موضوعِ تولید و فعالیت های تولیدی در کشور، با مشکلات و موانعِ بسیاری مواجه است. هم عللِ خارجی و هم وضعیت ِ داخلی کشور، تولید را به مخاطره انداخته و رونق و جهشِ آن را متوقف ساخته است. یکی از این موانعِ داخلی، نظامِ اداری بوروکراتیک است؛ که با ویژگی هایی مانندِ تمرکزگرایی، فرایندهای طولانی و زمان بَر، عدمِ هماهنگی بخش های مختلف، خشک و غیرِ منعطف بودنِ رویه ها و روندها و مشکلاتِ دیگر، امرِ تولید را دچارِ مصائبِ بسیاری کرده است. گرچه دولت، نمی تواند بدونِ نظامِ اداری، جامعه، از جمله اقتصاد و تولیدِ آن را، مدیریت نماید؛ اما بایست راهی برای اصلاح و تعدیلِ معایبِ روشِ بوروکراتیکِ اداره، یافت ؛ تا لااقل بخشی از موانعِ تولید در کشور، از بین برود. مدیریتِ عمومی نوین، آن چاره و راهی است که با کاربستِ مولفه های آن، هم کارایی نظامِ اداری در بخشِ تولید افزایش می یابد؛ هم کیفیتِ تولید و ارائه ی کالاها رشد می کند؛ و هم فعالیت های تولیدی از دامِ فرایندهای مبهم و پیچیده ی اداری، نجات پیدا می کنند. چرا که این نظریه سعی دارد معایبی، نظیرِ تورمِ قوانینِ مبهم، تمرکزگرایی دولتی، فرایند محوری رویه های اداری را، با قراردادمحوری، تمرکززدایی و تاکید بر نتایجِ رویه های اداری، اصلاح نماید و اگر در این مسیر موفق شود؛ می توان امیدوار بود که موانعِ بوروکراتیک بر سرِ راهِ تولید، برطرف گردند. بنابراین دولت، بایست هم گام با تغییراتِ وضعیت زمانه و کشور، مبتنی بر سیاست های کلی نظام و برنامه های توسعه، به بازبینی نظامِ اداری و اصلاح و رفعِ موانعِ آن، اقدام نماید و نظریه ی مدیریتِ عمومی نوین، می تواند در این مسیر، نقشِ بزرگی ایفا کند.

پژوهشِ حاضر، در پِی تبیینِ لحظه ی تکوینِ حقوق اداری در ایران، با تحلیلِ پدیدارشناسانه ی روندِ گذار از نهادِ دیوان به سازه ی اداره است. در ایران پیش از مشروطه، دیوان، نه بر مبنای عقلانیتِ صوری مدرن و بوروکراسی، بلکه بر اساسِ عدالتِ شاهانه و اقتدارِ شخصی سامان می یافت. دیوان ، سامانه ای تاریخی-فرهنگی بود که در ایران شکل گرفت و متناسب با روح و مقتضیاتِ انسانِ ایرانی نظم می یافت. دیوانیان، نه کارشناسان و مدیران خبره، بلکه ادیبان و فاضلانی بودند که در زمین و زمانه ی ایران و فرهنگِ آن رشد می یافتند و مبتنی بر جهان بینی خاصِ ایرانی تربیت می شدند. به همین دلیل است که اکثر اهالی دیوانِ ایرانی، شاعر و ادیب و منجم و حکیم هم هستند. آنان برمبنای آرمانی که در آن پرورش یافته بودند، به دیوان خدمت می کردند. دیوانی که شاه، رئیسِ آن بود و همه مطیعِ او بودند و اساسِ آن را عدالت شکل می داد. دیوان، فاقد شاخصه های بنیادینِ بوروکراسی مدرن، از جمله ساختار سلسله مراتبی منظم، تفکیک محل کار از زندگی شخصی، صلاحیت های دقیق قانونی و نظام منسجمی از وظایف و مقاماتِ اداری است. هم چنین بنیادِ ارزش مدارِ دیوان، که مبتنی بر آرمانِ عدالتِ جوهری بود؛ آن را از بوروکراسی، به عنوان سامانه ای محاسبه پذیر و غیرِ ارزشی، متمایز می سازد. اما در دوره ی معاصر، ملکم خان، با درکِ عمیق از منطقِ اداره ی قانونی در اروپا، مؤلفه های بوروکراسی را در آثارش شرح داد تا الگویی برای ایجادِ اداره برقرار سازد. او، نخستین طرحِ نظری حقوقِ اداری در ایران را پی افکند. پس از آن، گذارِ عملی به اداره ی مدرن، با اصلاحاتِ سپهسالار آغاز و در انقلابِ مشروطه تثبیت شد؛ فرآیندی که طی آن، مناصبِ شخصی و سنتی دیوان به ساختارهای قانونی و تخصصی اداره تبدیل گردید. از این رهگذر، حقوقِ اداری در ایران نه استمرارِ دیوان، بلکه پیامدِ عبورِ از آن و استقرارِ عقلانیتِ مدرن بود. بدین ترتیب، لحظه ی تاسیسِ حقوق اداری، لحظه ی بریدن از گذشته و پیوستن به دستگاهِ مفهومی جدیدی بود، که اقتضائاتِ واقعه ی مدرن را درونِ خود حمل می کرد؛ یعنی نظامِ اداری مدرن، و به تَبَعَ آن، حقوقِ اداری مدرن با اقتضائات و ویژگی های خاصِ خود. پس هرگونه فهم و نظریه ی حقوقِ اداری در ایران، بایست بر تفکیک و تمایزِ دقیقِ دیوان از اداره، استوار گردد.

حقوقِ اداری، دانشی مدرن و برخاسته از تفکری نوین نسبت به جهان و انسان است. علاوه براین، حقوق اداری، حقوقی مضاف و تنظیم گر نظام اداری است. نظام اداری نیز به تبعِ پدیدارهای دیگر جهان، تحتِ تاثیرِ واقعه مدرن، بسیار تحول یافت و شکل و شمایلِ جدیدی به خود گرفت. اداره مدرن، برمبنای اصول و شیوه های خاصی، نظامِ اجتماعی را مدیریت می کند. این اصول و شیوه ها در حقوق قابل ردیابی نیست؛ بلکه جلوه گاهِ نگاه و نگرشِ جدیدی به نظمِ اجتماعی است که اقتضائاتِ خاصی را با خود به دنبال داشته و حقوق و اداره را وادار به تغییر نموده است. آن نگرش را در جامعه شناسیِ حقوقِ ماکس وبر، عقلانیتِ صوری نام داده اند. عقلانیتِ صوری، نحوه ظهورِ نوین عقل است که جهان مدرن را دگرگون ساخته و نظامِ اجتماعی آن را به گونه ای سامان داده است که می بایست اداره ا ی مبتنی بر روشِ بوروکراتیک بر آن حکمفرما گردد و دانشِ حقوقی خاصی، این اداره را تنظیم و تنسیق نماید. بدین ترتیب، حقوقِ اداری، تحتِ تاثیرِ عقلانیتِ صوری، دلالت بر نوعِ خاصی از نظمِ اجتماعی دارد و تنها متکی به اصولِ حقوقی خویش نیست؛ بنابراین، فهم حقوق اداری، مستلزم درک جایگاه عقلانیت صوری در جهان مدرن و اقتضائاتِ آن برای حقوق اداری است. این گونه می توان متوجه شد که حقوق اداری، چگونه نظام اجتماعی را تنظیم می کند؟