امیر شهرابی فراهانی

در سال های اخیر بودجه ریزی مشارکتی به عنوان یک رویکرد دموکراتیک برای مشارکت شهروندان در انتخاب و تخصیص بودجه به پروژه های توسعه محلی در شهرداری تهران موردتوجه قرار گرفته است. علیرغم تلاش های ارزشمند، مشارکت مؤثر شهروندان نیازمند بررسی و شناسایی سیاست های توسعه سیستم است. پژوهش حاضر با طرح یک فرآیند یادگیری در عمل مبتنی بر روش شناسی سیستم های نرم و با الهام از نظریه سیستم های اجتماعی لومان، موقعیت مسئله را در چهار زیرسیستم: 1- ارتباط با شهروندان، 2-معنا و تعبیر شهروندان از پیام، 3-به جریان انداختن فرایند انتخاب و 4-خودآفرینی و تداوم را مبتنی بر تجارب موفق و زمینه های نیازمند بهبود "طرح من شهردارم" مورد تجزیه وتحلیل قرار داده و توصیه های سیاستی ارائه داده است. نوآوری پژوهش از منظر تحلیل بر پایه رفتارشناسی سیستم اجتماعی و تعبیه نظریه لومان در تحلیل های سیستمی نرم مطرح است. به طورکلی، تغییر نگرش مدیران شهری به حکمروایی مشارکتی، هماهنگی در سیستم برنامه ریزی و بودجه ریزی مشارکتی، گفتمان سازی و طرح ریزی رویکردهای تعاملی و توافق جمعی؛ ایجاد شبکه ارتباطی نخبگانی محلی و شهروندان؛ تسهیلگری و توانمندسازی جوامع محلی در راستای جلب مشارکت آگاهانه و مدیریت انتظارات؛ احراز هویت رأی دهندگان؛ توجه به پیامدهای پروژه ها در برقراری عدالت اجتماعی به تناسب گروه های جمعیتی؛ اجرای فرایند انتخاب به صورت مدیریت سبد پروژه ها؛ انعطاف پذیری در تأمین اعتبار و بودجه، تقویت اعتماد عمومی از طریق رسانه های جمعی، تمهیدات حفاظت و امنیت سایبری، سیاست های تشویقی مشارکت داوطلبانه کارکنان؛ طرح ریزی مکانیسم های نقش آفرینی شهروندان در اجرای پروژه ها؛ انتشار گزارش پیشرفت پروژه ها؛ تقویت مکانیسم های نظارت مردمی، دریافت بازخورد و پاسخگویی مدیران محلی در جلسات تعاملی با شهروندان به منظور توسعه سیستم بودجه ریزی مشارکتی در شهرداری تهران شناسایی گردید.

مقدمه امروزه بدهی بزرگ و رو به رشد شهرداری ها در بسیاری از کشورها مانند ایالات متحده، چین، ژاپن، اسپانیا و مکزیک، سیاست گذاران و محققان را نگران کرده است. رشد افسارگسیخته بدهی بدون اعمال محدودیت در این کشورها، فشار بازپرداخت بسیار زیادی را به شهرداری ها وارد کرده است که تداوم این امر در نهایت ممکن است به بحران بدهی منجر شود. اگرچه استقراض محلی یکی از محورهای اصلی سیستم های غیرمتمرکز مالی است، اما استفاده بدون انضباط از بدهی های محلی می تواند منجر به اختلال در ارائه خدمات عمومی در سطح محلی شده و مهم تر از آن، اثرات خارجی منفی مهمی بر ثبات اقتصاد کلان داشته باشد. نگاهی گذرا به رسانه های عمومی و اجتماعی در سال های اخیر نشان می دهد افزایش مقیاس بدهی شهرداری تهران، توجه و نگرانی سیاست گذاران، محققان و اقشار مختلف جامعه را به پیامدهای این موضوع به خود جلب کرده است. در حال حاضر، رقم مجموع بدهی های انباشت شده شهرداری تهران تا زمان انتشار این گزارش حدود 85 هزار میلیارد تومان می رسد و بیم آن می رود که با ادامه روند موجود و انباشت بدهی، شهرداری تهران با مسئله نکول مواجه شود که وقوع آن نه تنها باعث کاهش رتبه اعتباری شهرداری تهران خواهد شد، بلکه همچنین تأمین مالی از بازار سرمایه یا بازار پول را با دشواری مواجه می کند. رقم بالای بدهی های شهرداری تهران به همراه سود سالانه آن ها از یک طرف و مشخص نبودن رقم دقیق بدهی ها و آمار بالای بدهی های ثبت نشده موجب شده است تا اعداد متفاوتی از سوی رسانه ها و سایر نهادها برای برآورد حجم بدهی ها منتشر شود. در چنین شرایطی به نظر می رسد طراحی و استقرار سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران می تواند به بهبود نظام مدیریت مالی و بهبود وضعیت بدهی ها کمک کند. سؤال این است که چگونه می توان چارچوبی قانونی و عملی ارائه کرد که به شهرداری تهران اجازه بدهد علاوه بر اینکه انعطاف پذیری لازم برای ارائه خدمات بهینه را دنبال کند، در دوران ثبات یا بحران اقتصادی نسبت به استقرار انضباط مالی اقدام کند. در این راستا، در پژوهش حاضر نویسندگان کوشیده اند به پرسش های ذیل پاسخ دهند: وضعیت فعلی مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران به چه صورت است؟ الگوی مناسب برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران چیست؟ ابعاد، مؤلفه ها و شاخص های مدیریت بدهی در شهرداری تهران کدام اند؟ به این منظور، سازوکارهای مدیریت بدهی ها در چارچوب استقرار نظام مدیریت مالی عمومی در شهرداری های دنیا بررسی شده و بر اساس آن چارچوبی برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران در نظر گرفته شده است. مواد و روش هاپژوهش حاضر از نظر روش توصیفی و از نوع پژوهش های پیمایشی و از نظر هدف جزء تحقیقات کاربردی است. بر این اساس، در گام نخست از طریق مطالعات کتابخانه ای (بررسی تجربیات شهرداری ها و نهادهای فرادست، کتاب، مقاله ها و نشریه های علمی و...) چارچوب اولیه پژوهش طراحی شد. سپس، نگارندگان با توجه به ویژگی های محیطی و کنترلی فعالیت های شهرداری های ایران نسبت به تعدیل مدل اولیه اقدام کردند. این مدل پس از نظرخواهی از خبرگان مورد اجماع قرار گرفته و سپس نسبت به تهیه پرسشنامه پژوهش اقدام شد. جامعه آماری پژوهش حاضر در مرحله کمی شامل مدیران با سابقه در بخش مالی، حسابداری و بودجه شهرداری تهران با اولویت صاحب نظران با سوابق تحصیلی مالی، حسابداری یا رشته های مرتبط بود. این خبرگان بیشتر بر اساس سابقه شغلی در پست های مرتبط با امور مالی، حسابداری، خزانه داری، و... در شهرداری تهران انتخاب شدند که بر این اساس بیشتر آن ها را مدیران و معاونان با مرتبه 5-15به بالا و با سابقه کار بیش از 10 سال در پست های یادشده تشکیل می دهد. پرسشنامه از طریق روش گلوله برفی و با مقیاس لیکرت پنج امتیازی به صورت برخط برای مدیران یادشده ارسال شد و طی تماس های تلفنی نیز از آن ها خواسته شد که در تکمیل پرسشنامه مشارکت کنند. در نهایت، 103 پرسشنامه سالم جمع آوری شدند. اعتبار ظاهری و محتوایی پرسشنامه با نظرسنجی از اساتید و خبرگان انجام شد. علاوه بر این، از روایی سازه نیز جهت به دست آوردن بارهای عاملی در نرم افزار PLS استفاده شده است. همچنین، پایایی پرسشنامه با استفاده از ضریب آلفای کرونباخ بررسی شد. با توجه به نتایج به دست آمده مقادیر پایایی، پایایی ترکیبی و واریانس استخراج شده مربوط به سازه های تحقیق قابل تأیید است. علاوه بر این، روایی واگرا بر اساس رویکرد فورنل و لارکر نیز به دست آمد که بر این اساس نیز مدل تحقیق مورد تأیید است.یافته هاتجزیه و تحلیل اطلاعات، در این تحقیق شامل دو فاز اصلی توصیفی و استنباطی است. در فاز توصیفی برای متغیرهای فاصله ای، از میانگین و انحراف معیار استفاده شده است. همچنین، در قسمت تحلیل های استنباطی، ابتدا توزیع متغیرها با استفاده از آزمون کولموگروف اسمیرنوف بررسی شده و آزمون ویلکاکسون (به دلیل غیرنرمال بودن داده ها) جهت مقایسه زوجی وضعیت موجود و مطلوب استفاده شد. همچنین، برای بررسی فرضیات تحقیق، از مدل سازی معادلات ساختاری در نرم افزار smartPLS استفاده شده است. طبق نتایج این آزمون، مقدار معنا داری (Sig) متغیرهای مورد بررسی کمتر از 0/05 است. بنابراین، داده ها غیرنرمال هستند. برای مقایسه وضع موجود سیستم مدیریت بدهی های شهرداری تهران با وضع مطلوب نیز از آزمون ویلکاکسون استفاده شد. با توجه به نتایج به دست آمده، وضعیت موجود و مطلوب مدیریت بدهی در شهرداری تهران معنا دار بوده و بین این دو وضعیت شکاف وجود دارد. در این مرحله مدل استخراج شده از بخش کیفی مورد بررسی و برازش قرار گرفته است. به این منظور، هر یک از مقوله های استخراج شده به صورت جداگانه در حالت مقادیر استاندارد بتا (بارهای عاملی) در نرم افزار pls آورده شده است تا با حذف بارهای عاملی ضعیف (کمتر از 0/7) در نهایت مدل نهایی استخراج شود. در پژوهش حاضر تمام بارهای عاملی بیشتر از 0/9 بوده اند. همچنین، ضرایب بین مسیرهای اصلی شدت رابطه هر یک از مؤلفه ها با متغیر درون زا (مدیریت بدهی ) را نشان می دهد که این مقدار برای همه مسیرها بیشتر از 0/9 است. این مدل نشان می دهد که مدیریت بدهی ها یک مسئله پیچیده بوده که با بخش ها و عملیات مختلف درون سازمان از جمله: برنامه ریزی و بودجه ریزی، حسابرسی و ممیزی، مالی، خزانه داری، امور حقوقی و... در ارتباط است و موفقیت آن در گرو یکپارچگی و هماهنگی سیاست ها و راهبردهای سازمانی است. نتیجه گیریهدف پژوهش حاضر، ارائه چارچوب مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران است. برای این منظور، سیستم ها و چارچوب های حکمرانی بدهی در شهرداری های دنیا مورد بررسی قرار گرفته و یک چارچوب اولیه استخراج شد. سپس پرسشنامه ای برای بررسی وضعیت موجود و مطلوب در شهرداری تهران تهیه شده و در بین مدیران مالی شهرداری تهران توزیع شد. با تحلیل نتایج حاصل معلوم شد که سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد. از این رو، جهت از بین بردن این شکاف چارچوب جامعی برای مدیریت بدهی ها پیشنهاد شد. این مدل جنبه های مختلف مربوط به مدیریت بدهی ها در 5 بعد اصلی شامل تدوین قوانین و مقررات، تدوین سیاست های مالی و بودجه ای، تدوین و اجرای برنامه راهبردی، حسابداری و گزارشگری مالی و نظارت مالی و بودجه ای به همراه اجزای آن ها را در بر می گیرد. در بعد تدوین قوانین محدودیت های قانونی لازم جهت تحدید و نظام بخشی به بدهی های شهری بر اساس تجربیات جهانی شامل: الزامات مربوط به ایجاد، مصرف، تسویه و ساختار تأمین مالی تعیین شده اند. یکی دیگر از این ابعاد، بعد سیاست های مالی و بودجه ای است که در این راستا سیاست هایی جهت جلوگیری از کسری بودجه از طریق بدهی، تعریف وضعیت بحران مالی در شهرداری، مدیریت ریسک اعتباری، شفافیت تفکیک بین عملیات، سیاست های مالی و معاملات مربوط به مدیریت بدهی و هماهنگی سیاست های مالی و بودجه ای اتخاذ شده اند. یکی دیگر از ابعاد اصلی مؤثر بر مدیریت بدهی شهرداری ها به تدوین و اجرای برنامه راهبردی مدیریت بدهی برمی گردد که مستلزم تدوین برنامه مالی بلندمدت (LFP) و سرمایه گذاری بلندمدت (LIP) و اجرای راهبردهای مدیریت بدهی است. در بعد حسابداری هم مواردی از جمله: طراحی پایگاه داده مدیریت بدهی در بستر فناوری اطلاعات، پیش بینی جریان نقدی و مدیریت وجوه نقدی، گزارشگری، نگهداری سوابق بدهی و پیش بینی بدهی در نظر گرفته شده اند و در نهایت، به عنوان آخرین بعد مدیریت بدهی ها الزامات مربوط به نظارت عملکردی بر بدهی های شهری شامل نظارت مالی و بودجه ای تعریف شده اند. بر اساس تجربیات موفق بانک جهانی (2013)، در رابطه با مدیریت بدهی در شهرداری ها، حاکمیت بدهی در شهرداری ها تنها مربوط به قوانین و مقررات محدودکننده و سایر کنترل ها نیست، بلکه باید شامل یک طراحی متوازن غیرمتمرکز مالی باشد که جنبه های مختلف از جمله برنامه بلندمدت، ساختار اداری و تشکیلاتی مدیریت بدهی ها، حسابداری و گزارشگری، سازوکارهای نظارتی و... را در بر بگیرد. از این منظر این رویکرد مطابق با رویکرد اتخاذ شده در پژوهش حاضر است.

عدم همراستایی برنامه و بودجه در سازمان های عمومی مشکلی همیشگی است. با این حال، کاهش شکاف ها برای ایجاد دولتی کارآمد و اثربخش ضرورتی انکارنشدنی است. هدف پژوهش حاضر، طراحی مدلی برای همراستایی برنامه و بودجه شهرداری تهران است. با توجه به پیچیدگی مساله پژوهش، طراحی مدل براساس روش شناسی سیستم نرم و نگاشت شناختی، در قالب یک مطالعه کیفی با رویکرد توصیفی-اکتشافی انجام شد. جامعه مورد بررسی شامل ذینفعان و طرف های درگیر با برنامه و بودجه بوده که شامل طیف وسیعی از نهادها و بخش های داخلی شهرداری تهران هستند. جهت انتخاب نمونه با 25 نفر از افراد صاحب نظر با روش گلوله برفی مصاحبه به عمل آمد و فرآیند مصاحبه تا رسیدن به اشباع نظری ادامه پیدا کرد. در نهایت نگاشت ذهنی هر کدام از آنها ترسیم شده و با تجمیع این نقشه ها تصویر غنی شده از مساله تحقیق ایجاد شد. جهت تبیین تعاریف ریشه ای از رویکرد CATWOE استفاده شد و بر اساس تعاریف ریشه ای ارائه شده مدل مفهومی فعالیت ها استخراج گردید. بر اساس نتایج حاصله، عدم ارتباط بین برنامه و بودجه در شهرداری تهران صرفا یک مساله فنی (ارتباط بین کدینگ برنامه و بودجه) نیست بلکه تحت تاثیر عوامل ریشه ای درون و برون سازمانی از جمله نبود قوانین پشتیبان، ضعف در سیستم بودجه ریزی، ضعف ساختار برنامه، ضعف در سازوکارهای نظارت درون و برون سازمانی بر برنامه و بودجه، ضعف های مالی و حسابداری، الزامات زیرساختی، نبود هماهنگی بین ذینفعان و... است که در این راستا 11 فعالیت هدفمند و اقدامات متناظر با هر کدام از آن ها برای همراستایی برنامه و بودجه شهرداری تهران پیشنهاد شده اند.

پژوهش حاضر به دنبال شناسایی عوامل مرتبط با تطابق برنامه و بودجه در شهرداری تهران و همچنین ارائه راهکارهایی جهت ایجاد همسویی و انطباق برنامه و بودجه با استفاده از نظریه داده بنیاد است. گردآوری داده ها با استفاده از روش نمونه گیری هدفمند از طریق مصاحبه نیمه ساختاریافته با 21 خبره انجام شد. جامعه آماری سه گروه از مصاحبه شوندگان شامل: مدیران شهرداری، خبرگان دانشگاهی و اعضای سابق شورای شهر تهران را در بر می گیرد. بر اساس نتایج به دست آمده برخی از مهم ترین اقداماتی که باید در راستای انطباق برنامه و بودجه در شهرداری تهران انجام شوند عبارتند از: اصلاح برنامه به همراه شاخص ها و سنجه ها، مدیریت بدهی ها، مدیریت هزینه ها، اصلاح فرایندها و رویه ها، اصلاح قوانین و مقررات، کنترل و نظارت، پیاده سازی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، انظباط برنامه ای و بودجه ای، تفکر سیستمی، رعایت الزامات مربوط به تدوین برنامه، رعایت الزامات مربوط به اجرای برنامه، بودجه بندی سرمایه ای . هم چنین عواملی از جمله: اصلاح فرآیندها، آگاه سازی و آموزش، قابلیت های سازمانی، شفافیت، رهبری، اصلاح قوانین و تقویت بسترهای فناوری اطلاعات زمینه لازم را جهت شکل گیری انطباق برنامه و بودجه فراهم می کنند.

هدف از انجام پژوهش حاضر، ارائه مدل مدیریت کارراهه شغلی به عنوان راهبردی جهت توسعه منابع انسانی در سازمان شهرداری تهران می باشد. پژوهش از حیث ماهیت، استقرایی و از حیث روش، کیفی می باشد. جامعه آماری پژوهش، خبرگان سازمان شهرداری تهران می باشند که به روش نمونه گیری هدفمند با استفاده از تکنیک گلوله برفی، تعداد 11 نفر با در نظرگرفتن اشباع نظری انتخاب شدند. ابزار گردآوری داده ها، مصاحبه نیمه ساختاریافته بود. رویکرد مورد استفاده در پژوهش حاضر، تکنیک داده بنیاد می باشد که پس از انجام مراحل سه گانه کدگذاری باز، محوری و انتخابی مدل اولیه ارائه گردید و در ادامه با استفاده از تکنیک دلفی و کسب نظر از خبرگان، مدل نهایی پژوهش ارائه داده شد که مبتنی بر 6 بعد عوامل علی، مقوله محوری، راهبرد، عوامل بسترساز، عوامل مداخله گر و پیامدها بود. بعد عوامل علی در قالب عوامل فردی و سازمانی تدوین شد. عوامل بسترساز شامل؛ قابلیت های سخت افزاری و نرم افزاری بودند. موانع محیطی، رفتاری و ساختاری جزو عوامل مداخله گر در مدل شناسایی شدند و استراتژی های توسعه ای و استراتژی های فعلی نیز جزو دسته بندی راهبردهای مدل بودند. همچنین پیامدهای اجرایی مدل در سه بعد پیامدهای کارکنان، سازمان و شهروندان دسته بندی شدند.

امروزه در کنار سیستم های اطلاعات جغرافیایی، سیستم های تصمیم گیری چندمعیاره به طور گسترده ای برای حل مسائل فضایی به کار گرفته می شوند. در این مقاله با ترکیب دو روش FAHP و TOPSIS، روش جدیدی برای انتخاب مکان بهینه با استفاده از سیستم های اطلاعات جغرافیایی به کار گرفته شده است. در این زمینه، معیارهای انتخاب مکان بهینه، برای ایجاد فضای سبز شهری در مدل FAHP وارد و مقایسه شدند و سپس خروجی مدل FAHP به عنوان وزن معیارها در مدل TOPSIS به کار گرفته شد. طبقه بندی فضاهای مکانی در سطح منطقة ۱٥ کلان شهر تهران به منظور احداث یا پهنه بندی فضاهای سبز با استفاده از تکنیک ترکیبی مدل های FAHPو TOPSIS به صورت خیلی خوب، خوب، متوسط، ضعیف و خیلی ضعیف انجام گرفت. زمین هایی که درجة تناسب خیلی خوب و خوب دارند، برای ایجاد فضای سبز شهری انتخاب می شوند. نتایج نشان می دهد که استفاده از مجموعه های فازی در ترکیب با مدل سلسله مراتبی، نه تنها سبب رفع ابهام از مدل ATP می شود، بلکه میزان خطای تورش ناشی از مقایسة دوبه دو لایه ها را نیز کاهش می دهد. درنهایت، ترکیب مدل FAHP با مدل TOPSIS، قابلیت استفادة همزمان از نظرهای مقیاسی کارشناسی را در کنار ایده آل های موجود همچون افزایش دقت و صحت طبقه بندی در لایه های اطلاعاتی، ممکن می سازد.