شورای عالی بورس

«نهادهای تنظیم گر مالی»، از جمله سازمان بورس و اوراق بهادار نقش مهمی در تنظیم مقررات مربوط به بازار سرمایه ایفا می کنند. در گذشته از یک سو به دلیل سادگی ساختار حکومت، وضع، اجرا و تفسیر قوانین، و الزام اشخاص به رعایت آنها، صرفاً برعهدة قوای سه گانه ی مقننه، مجریه و قضائیه قرار داشت، و از سوی دیگر، بسیط و محدود بودن وظایف حکومتی موجب می شد که ساختار مذکور بتواند نیازهای جامعه را کفایت کند. با این حال، صنعتی شدن جوامع و اشتغال هرچه بیشتر دولتها به اموری از قبیل بانکداری، تجارت، سرمایهگذاری، بیمه و صادرات و واردات، وضعیت مذکور را دگرگون ساخت و ایجاد نهادهایی با کارویژة تنظیم گری در حوزة روابط مالی را ضروری نمود. نهادهای مالی مذکور وظیفه دارند تا به عنوان مؤسساتی تخصصی، نیازهای نوین مالی جامعه را در اسرع وقت و به بهترین شیوه پاسخ دهند. شورای عالی بورس و سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان ارکان اصلی بازار سرمایه ایران، از جمله چنین نهادهای مالی هستند. کارایی مؤثر این نهادهای تنظیم گر مالی با استقلال آنها در هم گره خورده است و به عبارتی، آنچه بیش از همه می تواند کارایی مؤثر چنین نهادهایی را سبب شود، تضمین استقلال آنها است. استقلال نهادهای تنظیم گر مالی در وضع و تنظیم مقررات، نظارت، و استقلال ساختاری و مالی، جنبههای مختلفی هستند که در این مقاله مورد بررسی قرار میگیرند. ابعاد مذکور، سپس به طور خاص در نظام بورس و اوراق بهادار ایران مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهد گرفت.

مطابق ماده ۳۱ «قانون پولی و بانکی جمهوری اسلامی ایران»، تشکیل بانک ها صرفاً به صورت شرکت سهامی عام با سهام بانام ممکن است. از سویی، مطابق ماده ۳۶ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، تمامی شرکت های سهامی عام ملزم به ثبت نزد سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان متولی و نهاد ناظر بازار سرمایه هستند. بدین ترتیب، تأسیس و عرضه عمومی سهام بانک ها در بازار اولیه مستلزم ثبت سهام بانک ها نزد سازمان بورس است و انجام معاملات ثانویه سهام بانک ها نیز مستلزم پذیرش آنها نزد یکی از بازارهای بورس اوراق بهادار تهران یا فرابورس ایران خواهد بود. ازاین رو تمامی بانک ها لزوماًْ ناشر اوراق بهادار محسوب می شوند و بدین ترتیب تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار و تابع مقررات مصوب سازمان و شورای عالی بورس و ضوابط مقرر توسط بورس مربوطه قرار دارند. هدف مقاله حاضر بررسی نهادهای ناظر بازار سرمایه، حوزه و چگونگی نظارت آنها بر بانک ها و تطبیق آن با اصول حقوق عمومی شامل شفافیت و کارایی است. بدین منظور، پس از بررسی موضوع از جنبه های نظارت بر معاملات اوراق بهادار، افشای اطلاعات و نیز حاکمیت شرکتی به عنوان سه حوزه عمده نظارت بر بانک ها ، نوشتار پیش رو بدین نتیجه رهنمون می گردد که اعمال نظارت ارکان ناظر بازار سرمایه بر بانک ها هرچند به ارتقای شفافیت عملکرد بانک ها و حفظ منافع سرمایه گذاران منجر می شود، با این حال، با عنایت به همپوشانی حیطه صلاحیتی نهادهای ناظر بازار پول و بازار سرمایه در خصوص بانک ها ، در برخی موارد به بروز اختلال در کارایی آنها می انجامد.

سازمان بورس اوراق بهادار یکی از الگوهایِ نظارتی در بازار سرمایه ایران است. در نوشتار حاضر، سوال اصلی این است: از منظر حقوق عمومی، چالش های مربوط به نسبتِ میان «دولت» و «سازمان بورس اوراق بهادار»، با تأکید بر شورای عالی بورس چیست؟ در پاسخ به این سوال، با استفاده از روش پژوهش توصیفی تحلیلی چنین نتیجه گیری شده است:اولاً؛ ترکیب اعضایِ شورا تحت اقتدار عالیه دولت است. ثانیاً؛ حضور پررنگِ دولت در این سازمان، عملکرد و سیاست هایِ این سازمان را به عنوان نهاد عمومی غیردولتی به شدت تحت تأثیر قرار می دهد؛ به نحوی که شائبه «دولتی بودن» و «حکومتی بودن» سازمان بورس اوراق بهادار را تقویت می کند. ثالثاً؛ هرچند از نظر قانونی، سازمان مزبور نهاد عمومی غیردولتی تعریف شده است اما سطح گسترده حضور دولت در آن، زمینه سازِ نقضِ اصل استقلال و شخصیت حقوقیِ این سازمان گردیده است و چنین می نمایاند که چنین گستردگی در نظارت، مخاطراتی را برای این سازمان در پی داشته و فلسفه وجودی نهاد عمومی غیردولتی را به محاق برده است و نقش دولت در این سازمان، فراتر از یک نهادِ ناظر قیمومتی است. رابعاً؛ شورا توأمان درگیر دو هدف متعارض: حاکمیتی و تصدی است در نتیجه بهره وری و کارآمدی بورس کاهش یافته است. خامساً؛ بورس برای موفقیت راهبردی، نیازمند تبعیت از اقتصاد بازار در بستر دولت محدود است.

از مقوله هایی که می تواند در حدود اختیارات و تکالیف مرجع بالادستی بازار سرمایه از منظر دلالت قانون اساسی تحلیل شود مسئله التزام به اصل 77 و اصل 125 قانون اساسی جمهوری اسلامی در خصوص عهدنامه ها، قراردادها، و موافقت نامه های بین المللی مترتب بر بازار سرمایه است. بند 21 ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار همکاری و مشارکت با مراجع بین المللی و پیوستن به سازمان های مرتبط منطقه ای و جهانی را در شمول وظایف و اختیارات هیئت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار قرار داده است. از حیث انطباق مقرره مد نظر با قانون اساسی، پرسشی متصور است که آیا این مقرره با دلالت های قانون اساسی تطبیق دارد و آیا احاله این موضوع به نهادی عمومی و غیردولتی نافی تعهدات دولت ایران در عرصه بین المللی است؟ به عنوان برآمد کلی به این موضوع اگرچه رویکرد قانون گذار عادی در سلسله مراتب هنجاری و اصول معاهدات بین المللی قابل نقد و رفع است، چنانچه سازمان بورس به انعقاد تفاهم نامه یا قراردادی خصوصی مبادرت کند، اصولاً، منصرف از تشریفات مصرح قانون اساسی است؛ مگر اینکه در عداد موضوعات بااهمیت در ارتباط با اصول مذکور و مترتب بر یکی از مسائل ملی و اساسی حوزه بورس و بازار اوراق بهادار تلقی شود یا ناظر به تعهد دولت ایران به معاهده یا قراردادی باشد که حسب مورد مشمول اصول معنون و آیین نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافق های بین المللی خواهد بود.