تحلیل سیستم حکمروایی مشارکتی در برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری : شواهدی از قانون شوراها در ایران (مقاله علمی وزارت علوم)
درجه علمی: نشریه علمی (وزارت علوم)
آرشیو
چکیده
مقدمه برنامه ریزی و بودجه ریزی مشارکتی به عنوان اساسی ترین محور مشارکت جوامع محلی در تصمیم گیری حاکمیتی، فرصتی را برای ذی نفعان فراهم می کند تا به طور مشترک در مورد اینکه چه، چگونه و کجا منابعشان باید هزینه شود، به توافق برسند. با توجه به پیچیدگی فرایند مشارکت مؤثر کنشگران، تلاش های متعدد برای پاسخ گویی به این نیاز شکست می خورند. در بررسی دلایل شکست مشارکت در مناطق مختلف دنیا، بی توجهی به حکمروایی مشارکتی مطرح می شود. حکمروایی مشارکتی با تقویت ظرفیت های ارتباطی و انعکاسی نهادهای عمومی و جوامع محلی، تلاش برای برطرف کردن محدودیت های مشارکت مؤثر دارد. پژوهش حاضر به تحلیل سیستم حکمروایی برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری با استفاده از روش شناسی تحلیل شبکه های اجتماعی پرداخته است. تحلیل شبکه اجتماعی نوعی رویکرد سیستمی برای ارزیابی شبکه های ارتباطی پیچیده و ایجاد ابزار برای تسهیل همکاری های آینده بین کنشگران در سراسر مرزهای نهادی و رویکردی نوآورانه به منظور تحلیل ساختار حکمروایی است. پژوهش حاضر کاربردی از تحلیل شبکه اجتماعی در تحلیل سیستم حکمروایی مشارکتی برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری است تا ضمن تحلیل ساختار حکمروایی بر مبنای قدرت قانونی مشارکت کنشگران، زمینه های بهبود سیستم در طراحی نهادی و قانونی با تمرکز بر فرایند برنامه ریزی و بودجه ریزی مشارکتی را شناسایی کند و توصیه های سیاستی در این زمینه را ارائه دهد. مواد و روش ها پژوهش حاضر سیستم حکمروایی مشارکتی برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری را با استفاده از رویکرد تحلیل شبکه اجتماعی مورد تجزیه و تحلیل قرار داده است. این رویکرد به مطالعه ساختارهای اجتماعی با استفاده از تئوری گراف می پردازد و مهم ترین مفاهیم آن عبارت اند از: شبکه، گره و یال. شبکه که مجموعه ای از حداقل سه گره و تعدادی یال است که وجود داشتن یا نداشتن ارتباط میان گره ها را نشان می دهد. گره ها می توانند افراد، گروه ها، واحدها و یا سازمان ها باشند. مهم ترین شاخص تحلیل شبکه، شاخص مرکزیت است؛ به طور کلی مرکزیت دارای مفهوم گسترده ای است که برای شناسایی و تعیین کنشگران کلیدی و یا ارتباطات در یک شبکه استفاده می شود. ارزش مرکزیت درجه هر نقطه تنها با شمارش تعداد همسایگانش به دست می آید. هرچه میزان درجه یک نقطه بیشتر باشد، دسترسی آن به منابع بیشتر و مرکزی تر محسوب می شود. از دیگر شاخص های تحلیل شبکه می توان به شاخص فاصله ژئودزیک، برای سنجش سرعت همکاری و گردش منابع و اطلاعات در شبکه، برای تعیین بخش های آسیب پذیر شبکه، اشاره کرد. شاخص فاصله ژئودزیک در تحلیل شبکه اجتماعی، به عنوان کوتاه ترین مسیر بین دو گره در یک شبکه تعریف می شود. این مفهوم از هندسه ریاضی گرفته شده و در علوم اجتماعی برای اندازه گیری فاصله بین افراد یا نهادها در شبکه استفاده می شود. فاصله ژئودزیک بین دو گره برابر است با حداقل یال هایی که برای رسیدن از یک گره به گره دیگر باید طی شود. اگر مسیر (یال مستقیم) بین دو گره وجود داشته باشد، فاصله ژئودزیک برابر یک است و اگر مسیری وجود نداشته باشد، بر مبنای کوتاه ترین مسیر غیر مستقیم محاسبه انجام می شود. با توجه به آنکه قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مبنایی برای قدرت قانونی کنشگران محسوب می شود، در این مطالعه داده های تحلیل شبکه اجتماعی با استفاده از ماده های قانونی مرتبط با وظایف شوراهای شهر استخراج شده و مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. منطبق با بررسی قانون شوراهای کشور، 47 مضمون قانونی در زمینه برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری استخراج شده و 19 نهادهای درگیر به عنوان کنشگران سیستم شناسایی و مضامین قانونی منطبق با شش زمینه مشارکت شامل آگاه سازی، تصمیم سازی، تصمیم گیری، توافق نهادی، اجرا و نظارت طبقه بندی شد. در ادامه، با تشکیل ماتریس شبکه حکمروایی، جایگاه قانونی کنشگران بر مبنای شاخص مرکزیت درجه و فاصله ژئودزیک مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت. یافته ها تمرکز مضامین قانونی شوراها بر مشارکت کنشگران در برنامه ریزی و بودجه ریزی در زمینه مشارکت در تصمیم گیری با 38 مضمون قانونی، نظارت با 25 مضمون قانونی، اجرا با 23 مضمون قانونی و تصمیم سازی با 24 مضمون قانونی است و مشارکت در زمینه های آگاه سازی با تنها یک مضمون قانونی و توافق های نهادی تنها با دو مضمون قانونی، علی رغم تأکیدی که در شکل گیری حکمروایی مشارکتی در برنامه ریزی و بودجه ریزی دارند، در ساختار کنونی مورد غفلت واقع شده است. در ادامه، به منظور تحلیل ساختار حکمروایی مشارکتی 19 کنشگر همکار شناسایی و مضامین قانونی مرتبط با هر یک از کنشگران نیز مشخص شد. مطابق با مضامین حقوقی شناسایی شده، نهادهای بازیگر به عنوان سطرها و فیلدهای مشارکت به عنوان ستون های ماتریس ساختار شبکه حکمرانی در نظر گرفته شدند. با توجه به توزیع تعداد مضامین هر بازیگر در شش سطح مشارکت، مقادیر سلول های ماتریس شبکه بازیگر مشارکت وارد محاسبات شد. مرکزیت درجه شبکه با استفاده از نرم افزار Ucinet محاسبه شده و سپس، شبکه های مربوطه با استفاده از نرم افزار NetDraw ترسیم شدند. در شبکه حکمرانی مشارکتی، شورای شهر (ORG 02) و با فاصله زیاد، شهرداری (ORG 03) بیشترین قدرت قانونی را برای مشارکت در برنامه ریزی و بودجه بندی شهر دارند. نهادها و مراجع قانونی ذی ربط (ORG 18)، وزارت کشور (ORG 04) و مردم (ORG 01) در رتبه های بعدی قرار دارند که نشان دهنده اعتقاد قانون گذار به مشارکت دولت و مردم در برنامه ریزی شهری است. با این حال، بخش خصوصی (ORG 12)، سازمان های غیردولتی (ORG 13) و سازمان های مردم نهاد (ORG 10) ضعیف ترین قدرت قانونی را در ساختار حکمرانی مشارکتی دارند. نتیجه گیری منطبق با یافته ها در سیستم کنونی قدرت قانونی تصمیم گیری و نظارت در نهاد شورای شهر تمرکز یافته و زمینه های آگاه سازی و توانمندسازی جوامع محلی و توافق های نهادی مورد غفلت واقع شده است. علاوه بر آن، با توجه به آنکه ساختار حکمروایی فعلی تنها بر مشارکت شورای شهر و شهرداری متمرکز است و جوامع محلی و سایر کنشگران در فاصله بسیار زیادی از قدرت قانونی قرار گرفته اند، نمی توان از موفقیت پیاده سازی رویکردهای برنامه ریزی و بودجه ریزی مشارکتی در سیستم فعلی اطمینان حاصل کرد. در این راستا، تقویت ارتباط قانونی شورای شهر با سایر کنشگران و ایجاد ساختار حکمروایی یکپارچه شهری، بازطراحی نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی شهری، طرح ریزی سیستم جامع بودجه ریزی مشارکتی طرح های سرمایه ای شهری، تقویت رویکردهای تعاملی و توافقی در غربالگری و اولویت بندی طرح های سرمایه ای، تقویت مشارکت شبکه نخبگان علمی در نیازسنجی و امکان سنجی اولیه طرح های سرمایه ای شهری، ارائه برنامه پیاده سازی الگوی مشارکت عمومی خصوصی در طرح های سرمایه ای شهری، فعال سازی مکانیزم انتخاب شهروندان به صورت مدیریت سبد پروژه های محلی، وجود سازوکار مشارکت جوامع محلی در اجرای پروژه های محلی از طریق الگوی های هم آفرینی، تقویت اعتماد عمومی از طریق شفافیت مالی و جلب مشارکت در پرداخت عوارض های قانونی، تقویت ارتباط با رسانه ها و نهادهای آموزشی در راستای آگاهی بخشی و توانمندسازی اجتماعی و تقویت مکانیزم های نظارت مردمی، دریافت بازخورد و پاسخ گویی مدیران شهر از زمینه های توسعه نهادی و قانونی در سیستم حکمروایی برنامه ریزی و بودجه ریزی مشارکتی است.Analysis of the Participatory Governance System in Urban Planning and Budgeting: Evidence from the Councils Law in Iran
Introduction Participatory planning and budgeting, as the most fundamental axis of local community participation in governance decision-making, provides an opportunity for stakeholders to jointly agree on what, how, and where their resources should be spent. Given the complexity of the process of effective participation of local communities in governance decision-making, numerous attempts to respond to this need have failed. In examining the reasons for the failure of participation in different regions, the neglect of governance is raised. Participatory governance, by strengthening the communication and reflective capacities of public institutions, attempts to overcome the limitations of effective participation. The present study analyzes the governance system of urban planning and budgeting using the methodology of social network analysis. Social network analysis is a systemic approach to assessing complex communication networks and creating tools to facilitate future collaborations between actors across institutional boundaries, as well as an innovative approach to analyzing governance structures. The present study is an application of social network analysis in analyzing the participatory governance system of urban planning and budgeting. In addition to analyzing the governance structure based on the legal power of actors’ participation, it also identifies areas for improving the system in institutional and legal design with a focus on the participatory planning and budgeting process and provides policy recommendations in this regard. Materials and Methods The present study has analyzed the participatory governance system of urban planning and budgeting using the social network analysis approach. This approach studies social structures using graph theory, and its most important concepts are: network, node, and edge. A network is a set of at least three nodes and a number of edges that indicate the presence or absence of a connection between nodes. Nodes can be individuals, groups, units, or organizations. The most important index of network analysis is the centrality index; in general, centrality has a broad concept that is used to identify and determine key actors or connections in a network. The value of the degree centrality of each point is obtained by counting the number of its neighbors. The higher the degree of a point, the more central it is considered to have access to resources. Other network analysis indicators include the geodesic distance index, which measures the speed of cooperation and the circulation of resources and information in the network, and identifies vulnerable parts of the network. The geodesic distance index in social network analysis is defined as the shortest path between two nodes in a network. This concept is taken from mathematical geometry and is used in social sciences to measure the distance between individuals or entities in a network. The geodesic distance between two nodes is equal to the minimum number of edges that must be traversed to get from one node to another. If there is a path (direct edge) between two nodes, the geodesic distance is equal to one, and if there is no path, the calculation is made based on the shortest indirect path. Given that the law on the organization, duties, and elections of Islamic councils in the country is considered the basis for the legal power of activists, in this study, social network analysis data were extracted and analyzed using legal provisions related to the duties of city councils. In accordance with the review of the National Council’s Law, 47 legal themes in the field of urban planning and budgeting were extracted, and 19 involved institutions were identified as system actors. The legal themes were classified according to six areas of participation, including awareness, decision-making, institutional agreement, implementation, and monitoring. Next, by forming a governance network matrix, the legal position of actors was analyzed based on the degree centrality index and geodesic distance. Findings The focus of the legal contents of the councils on the participation of actors in planning and budgeting is in the field of participation in decision-making with 38 legal contents, monitoring with 25 legal contents, implementation with 23 legal contents, and decision-making with 24 legal contents, and participation in the fields of awareness-raising with only one legal content and institutional agreements with only two legal contents, despite the emphasis they have on the formation of participatory governance in planning and budgeting, has been neglected in the current structure. In order to analyze the structure of participatory governance, 19 cooperating actors were identified, and the legal contents related to each of the actors were also determined. Following the identified legal themes, the actor institutions were considered as rows and the participation fields as columns of the governance network structure matrix. Considering the distribution of the number of themes of each actor in the six participation levels, the values of the cells of the actor-participation network matrix were entered into the calculations. The degree centrality of the network was calculated using Ucinet software, and then the relevant networks were drawn using NetDraw software. In the participatory governance network, the City Council (ORG 02) and, by a long way, the Municipality (ORG 03) have the most significant legal power to participate in city planning and budgeting. Relevant Agencies and Legal Authorities (ORG 18), the Ministry of Interior (ORG 04), and People (ORG 01) are in the following ranks, which shows the legislator’s belief in government and public participation in urban planning. However, the private sector (ORG 12), non-governmental organizations (ORG 13), and NGOs (ORG 10) have the weakest legal power in the participatory governance structure. Conclusion According to the findings, in the current system, the legal power of decision-making and oversight is concentrated in the city council, and the areas of awareness and empowerment of local communities and institutional agreements have been neglected. In addition, given that the current governance structure focuses only on the participation of the city council and the municipality, and local communities and other actors are far removed from legal power, the success of implementing participatory planning and budgeting approaches in the current system cannot be assured. In this regard, strengthening the legal relationship of the city council with other actors and creating an integrated urban governance structure, redesigning the urban planning and budgeting system, planning a comprehensive participatory budgeting system for capital projects, strengthening interactive and consensual approaches in screening and prioritizing capital asset acquisition plans, strengthening the participation of the scientific elite network in the needs assessment and initial feasibility of development plans, activating the citizen selection mechanism to manage the portfolio of regional projects, presenting a plan to implement the Public-Private Partnership model in urban capital projects, having a mechanism for local communities to participate in the implementation of regional projects through co-creation models, strengthening public trust through financial transparency and attracting participation in paying legal fees, strengthening relations with the media and educational institutions in order to raise awareness and social empowerment, and strengthening public monitoring mechanisms, receiving feedback and accountability from city managers from the areas of institutional and legal development of the participatory planning and budgeting governance system.
تبلیغات
