قانون دیوان عدالت اداری

دادرسی اداری یکی از حوزه های مهم و جدید دادرسی است. استانداردهای دادرسی منصفانه را به دو دسته تقسیم می کنند: استانداردهای عام و فراگیر دادرسی منصفانه و استانداردهای خاص دادرسی منصفانه که ناظر بر مراحل سه گانه دادرسی/ دعاوی اداری (طرح دعوی، رسیدگی به دعوا و اتخاذ تصمیم راجع به دعوی) است. در این نوشتار، قانون دیوان عدالت اداری به عنوان عمل تقنینی از منظر اصول و ضوابط خاص دادرسی منصفانه که حاکم بر مراحل سه گانه دادرسی اداری است بررسی و تحلیل آسیب شناسانه قرار می گیرد تا مشخص شود در فرایند قانونگذاری که بر مبنای ذیل اصل 173 قانون اساسی صورت می گیرد، تا چه حد این استانداردها تامین شده است. لذا سوالاتی که این مقاله به دنبال پاسخ به آن است عبارتند از: چه اصول و ضوابطی بعنوان ضوابط خاص دادرسی منصفانه بر مراحل سه گانه دادرسی اداری حاکم است؟ تا چه اندازه این اصول و ضوابط در نظام عدالت اداری ایران تضمین و رعایت می شود؟

هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری در اواسط دهه 1380 (با عنوان کمیسیونهای تخصصی) بنا به تدابیر مدیریتی ایجاد شدند و در ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیتهای مشخصی برای این هیأتها تعریف شد. به موجب صدر این ماده «اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی دیوان است، ابتداء به هیأت های تخصصی ... ارجاع می شود». حسب بند ب این ماده «در صورتی که نظر سه چهارم اعضای هیأت تخصصی بر رد شکایت باشد، رأی به رد شکایت صادر می کند» و در سایر موارد نسبت به اعلام نظر جهت اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی اقدام می شود. اما پرسش مهم این است که آیا صلاحیتهای تعریف شده برای هیأتهای تخصصی موجه است یا خیر؟ پاسخ به این پرسش مستلزم شناخت گزینه های متصور و مؤلفه های مؤثر بر صلاحیت گذاری برای این هیأتها است که هدف این نوشتار است. به لحاظ برخی چالش های نظری و نیز عدم دسترسی به داده های لازم، ارائه پیشنهادهای دقیق دشوار است. با این حال، پیشنهادهای این نوشتار چنین است: صدور دستور موقت راجع به دعاوی ابطال مقررات، صدور قرار قطعی و حکم غیرقطعی راجع به تمامی این دعاوی و اعلام نظر مشورتی راجع به موارد صدور آرای وحدت رویه و ایجاد رویه. البته تشکیل شعب ویژه به جای هیأتهای تخصصی، با توجه به چالشهای ساختاری و کارکردی این هیأت ها، مرجح به نظر می رسد.

دادرسی منصفانه از مهم ترین گفتمان های مطرح در ادبیات حقوقی است که در پی نیل به نظام حقوقی و قضایی مطلوبی است که حقوق و آزادی های اشخاصرا در بهترین وجه ممکن حفظ نماید و عدالت را در همه حوزه ها تحقق بخشد. دادرسی های اداری نیز از این امر استثنا نیستند و می بایست تحت موازین و اصول دادرسی منصفانه قرار گیرند. اصول دادرسی منصفانه را به دو دسته تقسیم می کنند: استانداردهای عام و فراگیردادرسی منصفانه و استانداردهای خاص دادرسی منصفانه که ناظر بر مراحل سه گانه دادرسی و دعاوی اداری (طرح دعوی، رسیدگی به دعوا و اتخاذ تصمیم راجع به دعوی و اجرای آن) است. در این مقاله، که با روش توضیفی – تحلیلی نگارش یافته، تحولات و اصلاحات اخیر قانون دیوان عدالت اداری در بخش اجرای از منظر اصول دادرسی منصفانه در مرحله صدور حکم و اجرا مورد بررسی و تحلیل قرار می گیرد و به این نتیجه می رسد که بخش قابل توجهی از تحولات اخیر در حوزه اجرای احکام گامی مثبت در جهت تحقق دادرسی منصفانه بوده است.

با توجه به تصریح ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری - مصوب 1392 و اصلاحی 1402- به صلاحیت شعب دیوان نسبت به رسیدگی به شکایت از شهرداری ها و سازمان تأمین اجتماعی، امکان رسیدگی شعب دیوان به دعاوی مطروحه علیه سایر نهادهای عمومی غیردولتی محل تردید است. این پژوهش در قالبی توصیفی-تحلیلی و در مقام پاسخ به این سؤال که الگوی مطلوب نظارت شعب دیوان عدالت اداری بر تصمیم ها و اقدام های نهادهای عمومی غیردولتی چگونه است؟ اثبات کرده است که بر اساس ضوابط و رویه حاضر، امکان رسیدگی شعب دیوان به شکایت از آن دسته از نهادهای عمومی غیردولتی که واجد وصف نهاد انقلابی هستند و آن دسته از نهادهای عمومی غیردولتی که در قوانین خاص بر صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت از آن ها تصریح شده، کماکان وجود دارد. از سوی دیگر، رویه فعلی شعب دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم پذیرش شکایت از مطلق نهادهای عمومی غیردولتی در شعب دیوان، مغایر با قانون اساسی و تفسیر موسع از مفاد قانون دیوان بوده و لازم است با اصلاح رویه امکان رسیدگی شعب دیوان به شکایات از کلیه نهادهای عمومی غیردولتی فراهم شود.

تصمیمات و اقدامات نهادها و مقامات عمومی می تواند آثار بزرگ بر زندگی افراد از نظر مادی و معنوی داشته باشد. موضوعی که دادرسی منصفانه اداری را برای اعتراض به آنها ناگزیر می سازد. در صورتی که دادرسی از یک سری استانداردها تبعیت کند؛ واجد وصف دادرسی منصفانه خواهد بود. این استانداردها یا عام و فراگیر هستند یا استانداردهای خاص دادرسی. در این مقاله، تاکید بر استانداردهای عام و فراگیر دادرسی منصفانه است که قابل اعمال به همه مراحل دعاوی اداری است. بر این اساس، سوالات این تحقیق که به صورت توصیفی – تحلیلی به آنها می پردازد عبارتند از: چه اصول و ضوابط عامی برای دادرسی منصفانه وجود دارد؟ این استانداردها و ضوابط تا چه حد در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تامین و تضمین شده اند؟ استماع منصفانه، استقلال دادگاهها/ دیوانها، رسیدگی علنی و جبران های موثر از جمله استانداردهای عام هستند که تحقق آنها در نظام عدالت اداری ایران، نیازمند بازنگری مواد 2، 10 و 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است.

دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به دعاوی ابطال دو مرجع متفاوت دارد: شعب و هیأت عمومی. در ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در خصوص صلاحیت شعب، از تعبیر «تصمیمات و اقدامات» استفاده شده است و به موجب بند 1 ماده 12 این قانون، ابطال «آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات» در صلاحیت هیأت عمومی قرار گرفته است. در آرای هیأت عمومی تفکیک صلاحیت شعب و هیأت عمومی، غالباً در قالب دو عبارت «موردی» و «عام الشمول» انجام شده است. با این توضیح که ابطال مصوبات موردی در صلاحیت شعب و ابطال مصوبات عام الشمول در صلاحیت هیأت عمومی دانسته شده است. اما در خصوص چراییِ موردی یا عام الشمول بودنِ مصوبات مربوط، استدلالی ارائه نشده و از این رو، معیار مشخصی برای تمیز این دو مقوله معرفی نشده است. این امر بروز اختلاف های صلاحیتی بین شعب و هیأت عمومی و صدور آرای غیرصحیح را در پی داشته است. با این حال، در یکی از آرای اخیر هیأت عمومی (راجع به مصوبه انحلال مؤسسه کاسپین)، معیاری تعریف شده است که حسب آن، چنانچه با یک بار اجرای مصوبه ای، موجبی برای اجرای آن در موارد بعدی وجود نداشته باشد، آن مصوبه از مصادیق مقررات م وضوع بند 1 م اده 12 قانون محسوب نمی شود. اما پرسش این است که آیا مراجع مذکور باید کاملاً مقید به این معیار باشند؟ پاسخ این نوشتار این است که هرچند این معیار، با وجود برخی ابهامات، در مجموع، قابل دفاع است، اما اعمال کامل آن با چالشهایی روبرو است. از جمله اینکه مانع ورود برخی دعاوی مهم و موجب ورود برخی دعاوی کم اهمیت به هیأت عمومی میشود. ضمناٌ اعمال آن در مورد تصویب نامه های موردی با مفاد اصل 170 قانون اساسی همخوانی ندارد. اصلاح قانون برای تفکیک دقیقتر و موجه تر صلاحیت شعب و هیأت عمومی ضروری به نظر میرسد.