حسین آئینه نگینی

مستند به بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی ایران، نظارت قضایی بر آرای صادره از مراجع شبه قضایی در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. سوالی که راجع به این صلاحیت دیوان عدالت اداری در این مقاله بررسی شد، این بود که باتوجه به اَشکال مختلف مراجع شبه قضایی از بُعد تشکیلاتی - سازمانی، حدود و قلمروی صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض از آرای این مراجع چگونه تبیین می شود؟ بررسی های انجام شده حاکی از این نکته بود که نظارت قضایی بر آرا و تصمیمات مراجع شبه قضایی، فارغ از اینکه این مراجع با عضویت قاضی تشکیل شوند یا بدون عضویت قاضی، در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد؛ مگر آنکه این صلاحیت دیوان، مستند به قانون، تحدید شده باشد. بر این مبنا، رأی وحدت رویه شماره 170 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که رسیدگی به شکایت از آرای هیأت های مستشاری دیوان محاسبات و محکمه تجدیدنظر این نهاد را خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته، مغایر با قانون است.

مستند به بند 10 اصل 3 قانون اساسی، ایجاد نظام اداری صحیح ازجمله موضوعات مدنظر نظام جمهوری اسلامی ایران است. بی تردید یکی از مهم ترین مؤلفه های نظام اداری صحیح، جلوگیری از بروز ناهنجاری ها قانونی در دستگاه های اجرایی یا برخورد مناسب و کارآمد با آن ها است که سلامت نظام اداری را تضمین می کند. به منظور تأمین این هدف، در نظام اداری ایران، علاوه بر تمهید نظارت های برون سازمانی، شیوه ها و طرق مختلف نظارت درون سازمانی جهت تضمین حسن اجرای قوانین در دستگاه های اجرایی پیش بینی شده است. در قالب پژوهشی توصیفی-تحلیلی و با آسیب شناسی جایگاه واحدهای حقوقی و رسیدگی به تخلفات اداری به عنوان دو مرجع تأثیرگذار در جهت تضمین حاکمیت قانون در ادارات، این نتیجه به دست آمد که عدم تأمین استقلال سازمانی و کارکردی برای این دو واحد موجب شده تا این قبیل واحدها نتوانند کارآمدی لازم را جهت پیشگیری از وقوع تخلف یا برخورد مناسب با آن داشته باشند. لذا، پیشنهاد شد تا با بازطراحی نظام اداری کشور، واحدهای حقوقی و رسیدگی به تخلفات اداری از نظر ساختاری در ذیل وزارت دادگستری یا معاونت حقوقی ریاست جمهوری و مستقر در دستگاه های مربوطه باشند تا از این طریق بتوانند با استقلال بیشتری به ایفای صحیح صلاحیت خودشان بپردازند. در این راستا، بهره گیری از روش هایی همچون منظور کردن پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه اجرایی جهت نصب بالاترین مقام واحدهای حقوقی یا اعضای هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری در هر دستگاه، می تواند در عین حفظ استقلال آنها، به هماهنگی بیشتر آنها با دستگاه اجرایی کمک کند.

مبتنی بر تمایزات قراردادهای اداری و خصوصی و وجه غالب اداری و حاکمیتی بودن قراردادهای اداری، رسیدگی به دعاوی راجع به این نوع از قراردادها در دادگاه های اداری و توسط قضات آشنا با اصول و قواعد این حوزه مطلوبیت دارد. این درحالی است که در رویه قضایی محاکم ایران، رسیدگی به اغلب دعاوی این حوزه توسط محاکم عمومی صورت می گیرد. این مقاله به روشی توصیفی- تحلیلی به نقد رویه قضایی محاکم در رسیدگی به دعاوی راجع به «قراردادهای اداری» پرداخته است. بنابر یافته های این تحقیق، باوجود اینکه در رویه قضاییِ دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، اغلب قراردادهای اداری و امور ناشی از آن ها، از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج دانسته شده اند و رسیدگی به این موارد در صلاحیت محاکم عمومی قرار گرفته است؛ اما مبتنی بر قانون اساسی و قوانین عادی، رسیدگی به این موارد باید در دیوان عدالت اداری صورت بگیرد؛ البته، در استفاده از این ملاک باید بین قراردادهای اداری و مطلق قراردادهای دولت تمایز قائل شد و تنها رسیدگی به شکایت از آن دسته از قراردادهای اداره که از اقتدارات و امتیازات قدرت عمومی بهره مند می باشند را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانست.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضمن احصای منابع صدور رأی قضات در اصل 167، در اصل 161 قانون اساسی نیز به صورت تلویحی آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور را در شمار منابع صدور رأی محاکم قرار داده است. اگرچه قانون اساسی صدور رأی وحدت رویه را در صلاحیت دیوان عالی کشور دانسته و صدر اصل 173 قانون اساسی نیز صلاحیت های دیوان عدالت اداری را تبیین کرده، در قوانین عادی، از جمله صلاحیت های دیوان عدالت اداری صدور رأی وحدت رویه قرار گرفته است. مبتنی بر مطالعاتی توصیفی-تحلیلی، با بررسی این صلاحیت مشخص شد که پیش بینی صلاحیت صدور رأی وحدت رویه برای دیوان عدالت اداری با اصول مختلف قانون اساسی از جمله اصول 73، 173، 161 و همچنین اصول و قواعد حقوقی همچون «استقلال قضات» و «عدم صلاحیت» مغایرت دارد. علاوه بر این، با توجه به وجود راهکار قانونی مندرج در اصل 161 قانون اساسی، حتی با در نظر گرفتن اقتضائات خاص قضایی، پیش بینی این صلاحیت برای دیوان عدالت اداری از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز فاقد توجیه قانونی و مصلحتی است. بر این اساس، به منظور جمع بین حراست از اصول قانون اساسی و فرایندهای موجود در این متن بنیادین حقوقی و پاسخگویی به اقتضائات قضایی، پیشنهاد شد تا صدور رأی وحدت رویه در حوزه های مرتبط با دیوان عدالت اداری از طریق هیأتی مرکب از قضات متخصص در امور اداری و در درون ساختار دیوان عالی کشور انجام گیرد.

دیوان عالی کشور عالی ترین محکمه در سلسله مراتب محاکم ایران محسوب می شود. اصل 161 قانون اساسی صراحتاً نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی را در صلاحیت این مرجع قرار داده است. قانون عادی نیز متناسب با جایگاه این دیوان، برخی از صلاحیت های خاص همچون حل اختلاف در صلاحیت محاکم را برای دیوان عالی کشور در نظر گرفته است. با توجه به ابهامات و اشکالات موجود در قوانین مختلف در زمینه ی نسبت جایگاه و صلاحیت های دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، این مقاله در قالبی توصیفی–تحلیلی به تبیین نسبت این دو مرجع قضایی پرداخت. مبتنی بر نتایج حاصله، با توجه به شناسایی دیوان عدالت اداری به عنوان «دادگاهی اختصاصی»، این دادگاه از نظر سلسله مراتب در ذیل دیوان عالی کشور است و به تبع آن، صلاحیت های نظارت بر اجرای صحیح قوانین و ایجاد وحدت رویه ی قضایی، در ارتباط با دیوان عدالت اداری نیز برعهده ی دیوان عالی کشور است. همچنین، رویکرد قانونگذار عادی در شناسایی نقش دیوان عالی جهت حل اختلاف در صلاحیت بین دیوان عدالت و سایر محاکم منطبق با جایگاه دیوان عالی کشور دانسته شد. البته، با توجه به فقدان وجود ظرفیت های تخصصی در زمینه ی امور اداری در دیوان عالی کشور، تمرکز همه ی امور ذکر شده در دیوان عالی با اشکالاتی روبرو خواهد شد که بر این اساس، بایستی در ساختار دیوان عالی کشور اصلاحاتی ایجاد شود.

همچنان که که مراعات دقایق علمی - تخصصی در پیشبینی یک صلاحیت در نظام حقوقی از اهمیت والایی برخوردار است، توجه به اصول تخصصی در طراحی شیوه ظهور و بروز و پیاده سازی این صلاحیت نیز از اهمیتی مضاعف برخوردار است. نظام حقوقی ایران در کنار صلاحیت های متعدد اداری و اجرایی، صلاحیت قضایی را نیز برای رئیس قوه قضائیه پیشبینی کرده است. بر مبنای عبارت صدر چکیده هدف در این مقاله آن بود که بر مبنای اراده اخیر قانونگذار (قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری)، ضمن تشریح جهت گیری قانونگذار در تشریح صلاحیت قضایی رئیس قوه قضائیه، آثار این صلاحیت را در نظم حقوقی ایران تبیین نماییم. بررسی ها انجام شده نشان داد که از یک سو جهت گیری قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در این زمینه نه تنها گامی به سوی مطلوب سازی این موضوع محسوب نمی شود، بلکه در بخش وسیعی از این موضوع گامی مغایر اصول و قواعد حقوقی در این زمینه بوده است. از سوی دیگر شیوه پیشبینی شده برای ظهور و بروز صلاحیت قضایی رئیس قوه قضائیه در نظم حقوقی ایران، نه تنها با اصول حقوقی چون قاعده اعتبار امر مختوم و استقلال قاضی همخوانی ندارد، بلکه با توجه به حجم وسیع پرونده های قوه قضائیه با مصلحت قضایی کشور نیز هماهنگ نیست.

در تبیین اهمیت قاعده ی «ممنوعیت جمع مشاغل دولتی» در ایران، همین بس که این قاعده از معدود قواعدی است که قانون اساسی ضمن ترسیم شمول مصداقی آن، به صراحت استثنائات این قاعده را نیز بیان کرده است. اهمیت این قاعده در نظم قانون اساسی ایران، ما را بر آن داشت تا التزام قانونگذار عادی به استثنائات این قاعده در قانون اساسی را بررسی کنیم. بنابراین در این مقاله در پی پاسخ به این پرسش بودیم که قانونگذار عادی با استثنائات مقرر برای قاعده ی یادشده در قانون اساسی چگونه برخورد کرده است؟ تحدید استثنائات قاعده ی یادشده در بخش اخیر اصل 141 و جایگاه قانون اساسی در نظم حقوقی، اولین تبادری که به ذهن می آورد، این است که این موضوع در قوانین عادی منطبق با قانون اساسی ضابطه مند شده است. بررسی این موضوع به شیوه ی تحلیلی–توصیفی نشان داد که با توجه به ابعاد جدید این موضوع در قوانین، نه تنها لازم است که قانونگذار عادی و دادرس اساسی، در رویه ی خود در زمینه ی این قاعده تجدیدنظر کنند، بلکه به منظور حسن اجرای بخش اخیر اصل 141، پذیرش مشاغل جدید از طرف دارندگان سمت های آموزشی و پذیرش سمت های آموزشی از طرف سایر کارمندان نیز ضابطه گذاری شود.

در هر نظام حقوقی، تفسیر قوانین و به ویژه قانون اساسی برای پاسخگویی به مسائل و ابهامات پیش آمده در اجرای قانون، ضروری و اجتناب ناپذیر است؛ اما نهادهای مفسر، در طول حیات تفسیری خود همواره از رویکرد واحد تفسیری پیروی نکرده اند. این امر که مرجع صالح در تفسیر یک قانون بر اساس چه رویکرد تفسیری اقدام به تفسیر می کند، بسیار مهم است، زیرا در هر رویکرد تفسیری، ابزار تفسیری و نتیجه ی حاصل از تفسیر، متفاوت خواهد بود. به موجب اصل 98 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان مرجع تفسیر رسمی و لازم الاتباعِ قانون اساسی است. سؤال مهمی که در این زمینه مطرح می شود این است که این شورا چه رویکردی را در تفسیر قانون اساسی اتخاذ کرده است. مقاله ی پیش رو در پاسخ به این پرسش، با شیوه ای توصیفی- تحلیلی، بر نظرهای «تفسیری» دوره ی نخست فعالیت شورا متمرکز شده است. با تحلیل و بررسی نظرهای تفسیری شورای نگهبان در این دوره، می توان گفت هرچند این نهاد از رویکرد واحدی در تفسیر قانون اساسی متأثر نبوده، اما تأثیرپذیری وی از رویکرد متن گرایی و تفسیر با نظر به مدلول الفاظ قانون اساسی نسبت به سایر رویکردها بیشتر بوده است.

مدیریت قوه ی قضاییه از بدو استقلال این قوه، تحولات عدیده ای یافته است. این تحولات، علاوه بر شکل و نحوه ی مدیریت (مدیریت فردی وزیر دادگستری، مدیریت شورایی شورای عالی قضایی و مدیریت متمرکز رئیس قوه ی قضاییه)، صلاحیت های این جایگاه را نیز تحت تأثیر قرار داده است. اگرچه مستند به اصل 157 قانون اساسی، رئیس قوه ی قضاییه مسئولیت های مختلف چون مسئولیت اداری و اجرایی قوه ی قضاییه را بر عهده دارد، با توجه به اختلاف نظرها و تعدد آرا در زمینه ی صلاحیت قضایی رئیس قوه ی قضاییه، در این مقاله به شیوه ی تحلیلی و توصیفی و با استفاده از منابع کتابخانه ای و اسناد موجود، شأن قضایی رئیس قوه ی قضاییه در نظام حقوقی ایران بررسی شد. بررسی اراده ی قانونگذار اساسی، مفاد قانون اساسی به ویژه مفهوم و منطوق اصل 157، قوانین عادی و نظرهای شورای نگهبان، نشان داد که رئیس قوه ی قضاییه در نظم حقوقی ایران در کنار صلاحیت های اداری و اجرایی، واجد شأن و صلاحیت قضایی نیز است و عدم ذکر وظیفه ی قضاوت، در شمار وظایف رئیس قوه ی قضاییه در قانون اساسی، به معنای نفی صلاحیت قضایی این مقام نیست.

با وجود سابقه ی طولانی تأسیس بانک مرکزی در نظام حقوقی ایران، قوانین و مقررات حاکم بر نحوه ی انتخاب رئیس کل بانک مرکزی در مقاطع زمانی متعدد، تغییر یافته است. با این حال فصل مشترک این مقررات، ابتکار عمل قوه ی مجریه در انتخاب و عزل رئیس کل بوده است. مسئله ی مدیریت بانک مرکزی در فرایند تصویب قانون برنامه ی پنجم توسعه به اختلاف نظر جدی میان ارکان حکومتی کشور (دولت، مجلس و شورای نگهبان) تبدیل شد، به نحوی که مجلس برای تضمین استقلال عملکرد بانک مرکزی، اصرار به مشارکت در فرایند نصب و عزل رئیس کل داشت و در مقابل دولت، این امر را ماهیتاً اجرایی دانست و در صلاحیت انحصاری قوه ی مجریه قلمداد کرد. نظر به حل نشدن این مسئله از طرق عادی، رهبری در راستای بند 8 اصل 110 قانون اساسی موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داد. در این مقاله به شیوه ی تحلیلی و پرونده محور این فرایند مورد بررسی حقوقی قرار گرفته است. به نظر می رسد در نحوه ی انتخاب رئیس کل باید ضمن حفظ استقلال این مقام، شیوه ی نظارت بر آن به صورتی پیش بینی شود که به دخالت در اداره ی بانک مرکزی و اِعمال قوه ی مجریه نینجامد.